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10/03/2014

Pour une mutation de l’agglo

En apportant cette contribution au débat des prochaines municipales, j’ai souhaité faire progresser des idées qui sont, je le crois, partagées par beaucoup. Je suis pour une montée en puissance de l'agglomération qui s'accompagne d' une évolution de son mode d'action.


Elu maire de La Riche en 1983, j’ai toujours milité pour la constitution d’une communauté urbaine, combattant obstinément Jean Royer qui ne voulait pas entendre parler d’une structure d’agglomération. Jean Royer préférait imposer sa vision appuyée sur le seul rapport de forces avec ses voisins. Mais en 1995, les victoires de la gauche à Tours et à Joué lès Tours ont changé la donne. Quatre ans plus tard, grâce au vote de la loi Chevènement et à l’action d’un préfet volontariste s’est enfin engagé le processus qui  a conduit, à partir de 2000, à la création de Tour(s) Plus.

 

Depuis la communauté d’agglomération s’est agrandie, passant successivement de 9 à 14 puis désormais à 22 communes rassemblant près de 300 000 habitants, soit la moitié du département. Dans le même temps, les fonctions exercées (ce que les juristes appellent les compétences) se sont développées. Après deux mandatures complètes, le bilan de Tours plus est remarquable et nul ne songe à un retour en arrière. Au contraire, d’autres communes s’interrogent pour frapper à la porte. Aujourd’hui, Tour(s) Plus est face à une nouvelle étape.

 

Nouvelle étape, d’abord parce que le contexte a changé. Pour la première fois, ses élus seront élus au suffrage universel direct, sur la base de listes paritaires avec attribution des sièges à la proportionnelle, assurant une meilleure représentativité des femmes ainsi que des oppositions.

La loi récente du 27 janvier dite de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles ouvre également de nouvelles perspectives. Celle renforçant les interdictions  de cumul des mandats dès 2017 modifie le contexte. Enfin, la prochaine réforme annoncée des collectivités territoriales oblige également à s’adapter et même à anticiper.

 

Nouvelle étape, parce que, outre l’environnement juridique, les contraintes financières, les attentes nouvelles de la société nécessitent de s’interroger : le modèle sur lequel s’est construit Tour(s) Plus doit-il évoluer ? A mes yeux, trois défis sont à relever : le défi de la démocratie, le défi de la consolidation financière, le défi de l’efficacité dans la proximité.

 

Le défi de la démocratie

 

Tours plus a jusqu’à présent fonctionné avec un bureau (dit « des maires ») et un conseil communautaire composé de « délégués » désignés (et donc révocables) par chaque conseil. Le conseil communautaire accordait une large délégation de compétences au bureau. Beaucoup ont eu le sentiment, en grande partie justifié, que le conseil n’était qu’une « chambre d’enregistrement » de choix préalablement déterminés dans le huis clos du bureau « des maires ».

 

Ce modèle  sera t-il encore tenable après mars prochain ? Car l’élection au suffrage direct change le rôle des conseillers communautaires. Ils ne seront plus les « délégués » des communes mais les élus de l’agglomération pour un mandat de six ans, sans dépendre du conseil municipal. Il s’ensuit naturellement un recentrage du débat et de la décision politique au sein du Conseil lui-même. La délégation au bureau devrait être limitée aux affaires courantes et à l’exécution. C’est d’ailleurs l’esprit et la lettre de la loi : le bureau des « maires » n’existe pas en droit. Il n’existait ni dans les statuts, ni dans la loi. Bien entendu, il faut un exécutif. Mais la féminisation, la légitimité du suffrage universel direct et la proportionnelle rendrait selon moi incongru un bureau qui ne tiendrait pas compte de cette innovation. De plus, l’aspiration citoyenne à la limitation des cumuls de pouvoirs et à la disponibilité optimale des élus, ainsi qu’une certaine conception de la démocratie vont dans le sens d’un rééquilibrage de la gouvernance : c’est l’exécutif qui doit procéder du délibératif et non l’inverse. Le Conseil communautaire doit être le vrai centre de la décision et le bureau ramené à sa place d’exécutant. Toutes les collectivités démocratiques fonctionnent sur ce modèle.

 

Bien entendu, compte-tenu de la particularité d’une intercommunalité il est cependant souhaitable qu’un organe dédié réunisse à égalité de représentation chacune des communes, comme l’était le bureau des maires, pour débattre des grandes orientations stratégiques. Le bureau avait d’ailleurs cessé d’être cette instance. Peut-être à cause du manque de disponibilités de certains (?) des décisions du bureau, pourtant lourdes de conséquences,  ont été traitées en quelques minutes, voire parfois même  pas discutées. A moins qu’elles l’étaient dans des cercles plus restreints ? Le cumul des mandats renforcé par celui des fonctions administratives est probablement une cause de cette évolution progressive. Il faut remédier à cela, sinon, au bout, c’est le déficit démocratique programmé de Tour(s) Plus et, c'est à craindre, une crise de légitimité.

 

C’est pourquoi, il est souhaitable qu’il soit mis fin à la confusion des rôles dans la gouvernance de Tour(s) Plus et que l’on retourne aux sources de l’intercommunalité. Cela passe par une  garantie minimale d’autonomie de Tour(s) plus pour réduire les risques de conflits d’intérêts. L’intercommunalité n’est ni la somme des intérêts des communes,  ni l’intérêt d’une seule ou de quelques communes. Bien entendu, l’intercommunalité n’a pas non plus à être en rivalité avec une commune et en particulier la principale. L’intercommunalité bien comprise doit reposer sur un principe clair d’équilibre: aucune hostilité (pas la gauche contre la droite, pas les petites contre les grandes, pas la périphérie contre le centre), cela n’aurait aucun sens ! Ni rivalité donc, mais ni aucune vassalité, non plus.

 

La démocratie c’est aussi la transparence. Est-il normal, par exemple, que Tour(s) Plus ait décidé d’une opération aussi contestée que la piste de Nascar à Rochepinard, en votant les crédits au budget sans la moindre mention de ce projet devant les conseillers communautaires?   Cette façon de faire était-elle calculée pour éviter une polémique ?… C’est raté! Le passage en force ou en secret n’est pas une bonne méthode. Toutes les opérations individualisées doivent être clairement établies et figurer dans le rapport budgétaire. La transparence est inséparable de la démocratie.

 

Tous les projets importants doivent être réservés à l’arbitrage du Conseil et validés à ce niveau, après examen en commission.  Les délégations au bureau doivent rester limitées aux actes de mise en œuvre.

 

Le défi financier

 

Si Tour(s) Plus a permis de dégager un nouveau potentiel financier dont a profité l’économie locale, il ne faut pas s’imaginer qu’un El Dorado serait né spontanément. Le regroupement des services a permis des économies. Les aides de l’Etat pour encourager l’intercommunalité a apporté de l’oxygène. Mais la crise des finances publiques, qui commence à toucher aussi Tour(s) Plus nous oblige à un effort de rigueur. La communauté d’agglomération n’est ni une tirelire, ni un fonds de secours. Nous devons veiller à une définition objective de l’intérêt communautaire, définir une hiérarchie dans nos priorités et élaborer un programme pluriannuel des investissements.

 

Il est nécessaire d’avoir à Tour(s) Plus, comme partout ailleurs,  une vice-présidence déléguée aux finances et une commission des finances, distincte du bureau, plus ouverte. Il faut aussi ré-installer la commission d’évaluation des transferts de charges, que la loi rend d’ailleurs obligatoire. Continuer à faire du bureau - surtout s’il restait réservé aux seuls maires ?- la seule commission des finances et la commission d’évaluation des transferts de charges n’est pas normale et il faut revenir à une conception plus ouverte de la gouvernance, dont le suivi financier est la clé de voûte. La confusion bureau/commission des finances/commission d’évaluation des charges, aboutit, de fait,  à fermer le débat et parfois même à l'escamoter. Le défi financier rejoint donc celui de la démocratie.

 

Il est également souhaitable de mettre en place un outil de pilotage prévisionnel du budget de Tour(s) Plus, ce qu’on appelle un PPI (programme pluriannuel d’investissement). La plupart des communes ont un tel outil. Il est  indispensable que Tour(s) Plus en ait un.

 

Le défi de l’efficacité et de la proximité

 

Tour(s) Plus c’est d’abord un territoire de projet. Avec le Scot, le Plan de déplacement urbain, le Plan local de l’habitat, le Plan climat nous avons défini  les principaux axes de ce projet. Il nous reste à le compléter et à le mettre en œuvre et donc d’abord à respecter les orientations arrêtées par ces documents prospectifs. Il est surprenant que des projets annoncés dans des programmes municipaux contredisent certaines de ces orientations.

 

Ce défi pose la question du périmètre et donc de l’extension de Tour(s) Plus, sur le plan géographique comme sur le plan des compétences.

 

Pour ce qui concerne le périmètre de Tour(s) Plus, soyons clairs. Oui à l’entrée de nouvelles communes mais à trois conditions : pas d’extension en dehors du périmètre du Scot, pas d’extension par démantèlement déstabilisant d’autres intercommunalités, pas d’extension permanente qui désorganiserait la communauté d’agglomération. Il serait bon d'ouvrir une discussion, une fois et une seule fois au cours du mandat, sur une modification éventuelle des périmètres. En cas d’extension, la composition du conseil communautaire devra être revue pour une représentativité plus objective de chaque commune. J’avais d’ailleurs proposé une représentation établie sur une base essentiellement démographique, en attribuant des sièges supplémentaires par tranche de 10 000 habitants. C’était équitable. Elle aboutissait à un conseil de 71 membres au lieu de 55. Tours aurait gagné 5 sièges de plus  (soit 22% des sièges au lieu des 20% actuels). Il est regrettable que  cela ait été refusé ! Je crois pourtant que la communauté d’agglomération mériterait davantage d’élus impliqués : 55 élus, c’est le même nombre que le seul conseil municipal de Tours, alors que la population concernée est double et les enjeux au moins aussi importants. Davantage d’élus c’est limiter le poids de la  technostructure.

 

Pour ce qui concerne le transfert de nouvelles compétences, disons aussi clairement les choses. Je suis pour de nouveaux transferts et prioritairement pour celui de la gestion de l'eau potable. La question de la ressource en eau est un dossier  important qui concerne des enjeux environnementaux, de santé publique. Pour économiser la nappe du Cénomanien, et pouvoir choisir réellement en faveur d'une régie publique au niveau de l’agglomération il est impératif que, comme l’assainissement ou les ordures ménagères, l’eau potable devienne une compétence de Tour(s) Plus. Prévoyons que le prochain Conseil communautaire le décide rapidement pour un transfert de compétence dès que possible.

 

 

Soyons également ambitieux sur une mutualisation des services mais celle-ci n'a de sens que si c'est pour être plus efficace et plus économique. La mutualisation doit d’abord relever d’un processus transparent et réciproque, négocié avec toutes les communes, l’adhésion aux services mutualisés restant facultative. Le financement des services mutualisés doit être réparti entre les communes bénéficiaires sans peser sur le budget de  l’agglomération. Sinon, c’est clairement un transfert de charges.

 

Nous ne devons pas avoir peur de l’intercommunalité. Elle n’est pas un risque pour nos libertés communales mais au contraire un moyen de les sauver de l'asphyxie si nous savons surmonter, les trois défis de la gouvernance démocratique, de la consolidation financière et de l’efficience.

 

La communauté d’agglomération est une réussite. Sa  transformation en communauté urbaine, désormais possible depuis la loi du 27 janvier 2014, permettrait-elle de mieux répondre aux enjeux que nous devons affronter ? J'y suis, pour ma part, favorable.

 

Souhaitons que la campagne électorale soit l’occasion de ce débat.

 

 

 

 

 

 

 

Commentaires

Une vision que je partage totalement. La nouvelle désignation des élus communautaires est l'occasion de mettre en place une nouvelle gouvernance.
Michel Pasquier,
Conseiller Communautaire sortant

Écrit par : Pasquier Michel | 10/03/2014

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